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Y 都民との協働によって主権社会へ

□「地方分権」による「地域主権社会」の構築

 現在、補助金改革、税源移譲、地方交付税改革を一体的に行う「三位一体の改革」が進められています。地方分権改革も、避けて通ってきた「お金の問題」に着手したことから、いよいよ7合目を迎えたといえるでしょう。今後も三位一体の改革を進めるとともに、あらゆる観点から国と地方の関係のあり方を見直し、地域特性や行政ニーズに的確に対応するため、区市町村の連携・合併や新たな広域行政を進めます。
 一方、このような地方分権改革と並行して、本来の主権者である都民が、政治・行政に積極的に参加し、自らの発意によって自治を構築していくことも重要です。このように、国の税財源と権限を分散・移譲させる分権化と、都民の主権化によって真の地域主権社会を構築していきます。

□国に先んじて財政再建の展望を提示

 東京都は、内部努力や施策の見直しなどに取り組んだ結果、財政再建団体への転落を回避したものの、都税収入の減少が進み、平成15年度普通会計決算では6年連続して赤字を記録し、赤字額も449 億円になっています。財政の弾力性を示す経常収支比率は、2連続で上昇し97.9%となっています。このままでは、平成18 年度には3,700 億円程度の財源不足が見込まれる状況にあります。
 一方、特別区では経常収支比率が2.2%改善し83.0%となり、市町村では、地方交付税の大幅減で歳入・歳出とも2年連続で減少し、実質的な経常収支比率は2.1%悪化し96.8%となっています。歳出では、いずれも生活保護費や国保会計繰出金が大幅増となり、不況や高齢化の影響が顕著になっています。
 このため、行政組織の簡素・効率化を図り、電子行政化に伴う事務事業の見直し、「機能するバランスシート」や行政評価制度などを活用しながら、より一層の内部努力や施策の見直し・再構築に取り組み、財源不足を早急に解消し、国に先んじて財政再建の展望を示していきます。

□「都−区」から「道−市」へ自治制度の見直し

 東京都で展開される産業経済活動や都民生活は、東京都内に留まることなく、1都3県を中心に広く展開されています。民主党は、これまでの8都県市の取り組みなどをもとに、1都3県における基礎的自治体行政の再編成や広域行政の新しい自治のモデルを示し、全国に先駆けて「道州制」に向けた基礎的な枠組みづくりを進めていきます。
 一方、特別区は「都区財政調整制度」の下にあり、財政面では基礎的自治体にはなりきれてはいません。「道州制」のもとでの大都市行政をも展望しながら、特別区間の財政力格差の是正を図りつつ、将来的には特別区を再編成し「市」として自立する自治制度改革を進めていきます。

□新しい議会−行政−都民の関係づくり

 行政の情報公開等が進んでいます。これは、都民の行政参画を促す点で評価できるものの、専門特化した分野に関心を持つ都民は限られており、また、政策形成分野への都民の参画は進んでいません。そこで、行政の門戸をより一層開いていくために、議会からの情報公開を進めるとともに、市民や市民団体との連携による政策形成など、都民の政治参加の選択肢を開拓していきます。こうして、政策立案・実行・評価のあり方や、新しい議会−行政−都民の関係づくりを進めていきます。

□私でも公でもない「共」を考え行動する

 民主党は、地域主権社会における都民、自治体、国の新しい役割分担を「補完性の原理」に立脚して考えていきます。補完性の原理とは、問題はより身近な所で解決すべきという考え方であり、まず「自助」や「互助」を、「互助」で解決できないときは「共助」を、それでも解決できない場合には自治体や国による「公助」を行うというものです。
 都民は、これまでのように国や自治体に多くを頼るのでなく、特に「共助」による解決を積極的に図り、自治の一翼を担う存在になる必要があります。その上で、都民の皆さんの都政への参加を積極的に進めることで、真の民主主義の構築を目指します。

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  <目 次>
  1. 地域主権社会の構築
  2. 行財政改革の断行
  3. 道州制の導入と特別区制の見直し
  4. 新しい議会−行政−都民の関係づくり
  5. 都民に求める共助と参加


1 地域主権社会の構築

■「分権化」と「主権化」

 地方分権の狙いは、国と自治体の間の不均衡を是正し、旧来の中央省庁主導の画一行政システムを、地域社会の個性を尊重する「住民主導の個性的で総合的な行政システム」に変革することです。これは、身のまわりの課題を地域住民が自己決定していくことであり、あらゆる都民の共同参画による民主主義の実現を意味します。
 そのため、税財源や権限などあらゆる観点から国と自治体のあり方を見直すとともに、地域特性や行政ニーズに的確に対応するための区市町村の連携・合併や新たな広域行政の構築を進めます。また、国等の税財源や権限を分散・移譲させる「分権化」と、これまで権限が限定されていた、本来の主権者である都民の発意により自治を構築する「主権化」をバランスよく進めることで、地域主権社会を構築します。

■三位一体の改革の推進

 現在、地方分権改革は「三位一体の改革」を中心に進められています。これは、政府から自治体への国庫補助負担金を減らし、それに見合う税源を移して自治体の裁量を拡げる一方、地域間格差を埋めるために地方交付税交付金も同時に見直すというもので、2004年から3年間の予定で改革が進められます。民主党は、歳出にみあった税財源を確保することを基本目標としながら、義務教育費の扱いなど重要な論点も多いことから短期的、限定的な利害に捕らわれない改革を推進していきます。

■独自税制の創設の推進

 地方自治体が自らの事務・事業を適切に遂行できるように、「三位一体の改革」によって税財源の移譲を進めると同時に、法定外税として認められている課税自主権を行使し、独自税制の創設を積極的に進めていきます。独自税制は財政規模からみれば大きな財源とはなりませんが、自治体の政策デザインの幅を大きく拡げる効果があります。

■都から市区町村への分権

 地方分権一括法は、各自治体が行政を自主的かつ総合的に実施する役割を担うことを明確にしました。特に、基礎的な自治体である区市町村は、都道府県が行う広域の事務や市町村の連絡調整の事務などを除くあらゆる事務を行うことになりました。
 東京都も「東京都第2次地方分権推進計画」(2004年)において、約1,200件もの事務・権限を東京都から区市町村に移譲することを提案しています。民主党は、これらの事務・事業とそれに見合った財源の区市町村への移譲を進めていきます。

■都民との協働

 地方分権化が進むことで、行政を自主的かつ総合的に実施し、各自治体が血の通った行政を実施していくために、都民との協働によってきめ細かな行政を推進することが求められています。これは、民間レベルで多くの社会問題を解決することでもあり、その分、行政の支出も抑制できます。
 民主党は、既存の地域共同体や新たなコミュニティ、地縁・血縁を超える関心のネットワークなどと協働するなど、あらゆる都民の共同参画により地方主権社会を構築します。

【具体策】

1 現在、国と地方の歳出の割合は1:2、これを賄う税の配分は3:2と大きな乖離があり、これを埋めるのが地方交付税等です。しかし、国からの移転財源を通じて国が地方をコントロールすることは、地方の自立的な発展や運営を阻害します。そこで、「三位一体の改革」を進め、当面、国と地方の税割合を1:1に転換していきます。

2 都のみならず、市区町村の独自税源の創設を進めます。

3 区市町村が地域における行政をより総合的に実施できるよう、国や東京都の持つ事務・権限とそれに見合った財源の移譲を積極的に進めます。

4 区市町村の自主性・自立性を高めるため、少額補助金の統合、補助金のメニュー化など東京都から区市町村への補助方式の見直しを行うとともに、補助条件の見直しや手続きの簡素化など公布手続き等の見直しを図ります。

5 主権者である国民の自主的・主体的な活動を促進するため、NPOに対する寄付金控除等の認可要件を緩和するなど、NPO税制を充実します。

住民参加の新しい動き「住民が税の使い道を決める」

 税の使い道を決める際に住民の考えを直接問い、政策決定に反映する動きが広がりつつある。埼玉県志木市の「住民自治基金制度」は、個人市民税の1%を上限として、使途に有権者の意向を反映するものである。2005年度の実施を目指し、2004年度中に基本条例を制定する予定である。また、千葉県市川市の「市民活動支援制度」は、申請した市民の市民税納税額の1%分を、福祉や環境、文化、青少年育成など公益的な事業を行う団体に支援金として交付する。市民は予め提出された各団体の活動計画などを参考に、支援したい団体を一つ選び、市民税納税通知書などを添えて市に申し込む。
一方、北海道ニセコ町の「ふるさとづくり寄付条例」は、地域づくりへの住民の参加手法として、寄付金による基金を設置した。住民は自らの寄付金を財源として実施する事業をあらかじめ指定できる。

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2 行財政改革の断行

■財政改革

 東京都は、内部努力や施策の見直しなどに取り組んだ結果、財政再建団体への転落を回避しました。しかし、都税収入の減少が進み、平成15年度普通会計決算では6年連続して赤字を記録し、赤字額も449 億円になっています。財政の弾力性を示す経常収支比率は、2連続で上昇し97.9%となっています。このままでは、平成18 年度には3,700 億円程度の財源不足が見込まれる状況にあります。
 一方、特別区では経常収支比率が2.2%改善し83.0%となり、市町村では、地方交付税の大幅減で歳入・歳出とも2年連続で減少し、実質的な経常収支比率は2.1%悪化し96.8%となっています。歳出では、いずれも生活保護費や国保会計繰出金が大幅増となり、不況や高齢化の影響が顕著になっています。
 このように自治体財政を取り巻く環境はかつてなく厳しいものでずが、その中にあっても、時代の変化に対応した新たな都民ニーズに応え、東京に活力を呼び戻す先進的な取組を進めなければなりません。そのためには、仕事のやり方や中身を大胆な発想で見直すとともに、財政再建と行政改革、人事制度改革などの取り組みを今まで以上に一体化し、全庁を挙げて総合的な改革に取り組む必要があります。その方策として、大胆な歳出の削減や、行政サービスのコストパフォーマンス2の追及、施策や事業の聖域ない見直しなど、これまでにも増して厳しく踏み込んだ財政再建の取組が不可欠です。

■行政改革

 一方で、社会経済環境の劇的な変化の中で複雑化・多様化する都民のニーズに的確に応えることのできる、強くしなやかな行政体質を構築する必要があります。このため、民主党は、これまでの業務プロセスをIT(情報通信技術)等を活用しながら改善するとともに、施策の見直し・再構築、行政組織及び外郭団体を効率的・効果的に運営するための組織改革、職員の能力を十二分に発揮させるための人事・給与制度の見直しなどを進めます。
 その際、行政全体を俯瞰する「機能するバランスシート」から個々の事業毎のバランスシート作成に踏み込み、個々の事業毎のコストを明らかにしていきます。さらに、こうしたバランスシートを活用した行政評価制度の導入、充実、公開によって、都民との対話を通じた行政改革に取り組みます。また、東京都と区市町村、民間企業との間の役割分担や事業のあり方の適正化を進めます。
 こうして、国に先んじて行政改革のモデルを示していきます。

【具体策】

1 自治体会計に、ABC3やABM4等を導入し、行政の非効率な個所を都民に明らかにし、業務の改善を図ります。例えば、保育行政にABCを導入することで、0歳児保育における保育児一人あたりのコスト(1千万円の自治体もある!)が算出可能となり、都民とともに保育行政のあり方を考える材料となります。

2 公共施設の建設・運営を、行政と民間とが適切なリスク分担を行うことで、民間の資金やノウハウを活用し、財政に過度の負担をかけることなく、良質なサービスを供給するPFI制度を積極的に活用していきます。

3 一般競争入札、公募型指名競争入札の適用範囲の拡大を進めるとともに、入札・契約情報の公表、低入札価格調査制度の充実、不正行為の排除の徹底を図り、適正な入札によるコスト削減と公正な競争の確保を図ります。

4 最新の情報通信技術(IT)を活用して、行政の電子化を促進し、内部事務の簡素化、意志決定の迅速化及びコストの縮減を図るとともに、許認可等申請・届出、入札等の電子化を進めるなど都民サービスの向上を図っていきます。

5 各自治体の情報公開制度を充実するとともに、行政評価制度にバランスシートを活用し、行政が地域住民の監視、評価、そして参加によって運営されるようにします。同時に、議会にも行政評価委員会を設け、第三者評価の体制を整備していきます。

6 基礎的自治体における監査制度を強化するため、外部監査を活用するとともに、区市町村合併による体制の強化、広域連合のもとにおける連合監査委員制度の導入などを検討していきます。

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3 道州制の導入と特別区制の見直し

■自治体間連携の重要性

 都民生活や都内企業活動は、東京都内にとどまることなく広範囲にわたっています。また、東京の魅力は行政域とは関わりなく都市の空間的なまとまりの中で生まれています。効率的で効果的な行政サービスを展開するためには、基礎的自治体においても、都道府県においても広域での自治体が連携・協力する行政が必要です。
 一方で、都内区市町村は、臨海部広域斎場組合、東京23区清掃一部事務組合、柳泉園組合、東京都11市競輪事業組合など多様な一部事務組合、事業組合を組織し、自治体間の連携・共同事業を進めています。民主党は、一部事務組合等の広域連合への移行をも含めて、各区市町村の自治能力の強化、効率的効果的な行政サービスの展開のため、都民の意向をふまえて自治体間の連携強化に取り組みます。

■8都県市による広域行政

 東京都は、これまでも8都県市(東京都、千葉県、埼玉県、神奈川県、千葉市、川崎市、横浜市、さいたま市)の連携で、8都県市災害時相互応援に関する協定を結び、応援調整都県市マニュアルの見直しや合同防災訓練などを実施する「防災対策」をはじめ、8都県市が率先して利用する再生品の統一基準である再生利用ガイドライン及び再生品リストの作成や、産業廃棄物の適正処理連絡体制の確立などの「廃棄物対策」、8都県市指定公害車制度や自動車交通量対策などの「自動車公害対策」などを進めてきました。また、「三位一体改革に対する緊急アピール」を発したほか、常設事務局を設置し、青少年の健全育成に向けた取り組みの共通化を進めるなど8都県市の連携強化を進めています。
 民主党は、これまでの8都県市が連携した取り組みを、「都市政策」「産業政策」「文化政策」「医療福祉政策」などにも拡大していきます。

■道州制の提案

 民主党は、これまでの一部事務組合や8都県市の取り組みなどをもとに、広域連合制度を活用した「首都圏連合」をはじめとして1都3県における基礎的自治体行政の再編成や広域行政の新しい自治のモデルを示し、全国に先駆けて「道州制」に向けた基礎的な枠組みづくりを進めていきます。

■特別区制度の見直し

 特別区は今なお「都区財政調整制度」の下にあり、財政面では基礎的自治体にはなりきれてはいません。その一方で、各特別区の枠を超えた行政連携が求められており、一部事務組合や事業組合の活用が進んでいます。
今後、「道州制」のもとでの大都市行政をも展望しながら、特別区間の財政力格差の是正を図りつつ、将来的には行政の広域化に対応し財政面からも自立するため、特別区を再編成し「市」として自立する自治制度改革を進めていきます。

【具体策】

1 8都県市の連携で、首都圏3環状道路や公共交通網の整備、東京圏全体の交通需要マネジメント5の実施、空港機能の強化、東京湾の一体的整備、効率的な広域物流システム、世界最大の情報通信基盤を整備し、東京圏全体の経済の活性化を図ります。

2 一部事務組合等の広域連合への移行をも含めて、各区市町村の自治能力の強化、効率的効果的な行政サービスの展開のため、自治体間の連携強化と区市町村合併に取り組みます。

3 8都県市の広域防災連携を強め、安心の東京圏をめざすとともに、大気汚染対策、リサイクル・廃棄物対策、人材育成の強化などの分野でも8都県市の連携を強化していきます。

4 特別区行政の広域化に対応し財政面からも自立するため、特別区を再編成し「市」として自立する自治制度改革を進めていきます。

5 これまでの一部事務組合や8都県市の取り組みなどをもとに、1都3県における基礎的自治体行政の再編成や広域行政の新しい自治のモデルを示し、全国に先駆けて「道州制」に向けた基礎的な枠組みづくりを進めていきます。

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4 新しい議会−行政−都民の関係づくり

■都民の政治参加の現状

 行政の情報公開等が進んでおり、東京都も旧条例を全部改正して2000年1月から「東京都情報公開条例」を施行するなど、都内各自治体は積極的に情報の公表・提供に努めています。しかし、これは行政執行に係わる情報が中心であり、こうした専門特化した情報に関心を持つ都民は限られているのが現状です。また、パブリックコメント6も一部行われているものの、行政→都民という一方向な情報発信が主体となっています。さらに、行政の政策形成をみると、三鷹市など一部の自治体では市民参加による長期構想づくりが進められていますが、その多くではシンクタンクである行政官僚が政策形成を中心的に担っているのが現状です。

■議会の新しい役割

 議会は、議案提出権(予算を除く)、議案を審議・可決する議決機能や、行政の監視機能(調査・検査)、請願・陳情の審査機能などを持っています。民主党は、これらの機能に加えて、議会からの情報公開を進めるとともに、インターネットなども活用した都民や市民団体との連携による政策形成など、都民の政治参加の選択肢を開拓していきます。具体的には、都民の請願・陳情を単に審査するだけでなく、議会自らが政策形成シンクタンクとなり、都民やNPO等の意見を吸い上げ政策形成を行います。また、予算を伴う自治体議会の条例提案には首長との事前協議が必要ですが、理念条例で行政の方向づけを行うなど様々な工夫を講じます。
 民主党は、このように、インターネットなども含めた多様な手段を活用して都民にとっての新しい政治参加ルートを創っていくことで、政策立案・実行・評価のあり方や、議会−行政−都民の新しい関係づくりを進め、開かれた行政・政治を目指していきます。

■二元代表制の見直し

 二元代表制の特徴は、首長と議会がともに住民を代表することにあります。首長と議会が抑制と均衡によってある種の緊張関係を保ち、議会は、首長と対等の機関として、その自治体運営の基本的な方針を議決し、その執行を監視し、また積極的な政策提案を通した政策形成の舞台となることが求められてきました。
 しかし、地域主権社会においては、議会と監視的な立場にとどまることなく、首長から独立した立場で、政策形成プロセスに参画する必要がある。そこで、これまでの首長と議会の二元代表制だけでなく、議会に設けられた委員会が責任を持って行政を行う「行政執行委員会制」や、市長とは別に議会によって任命された行政専門家が、議会の決定した政策の執行にあたる「支配人制」などの導入についても検討を進め、地域主権社会における東京都に相応しい統治機構のあり方を提案していきます。

【具体策】

1 議員自らが政策形成シンクタンクを形成し、都民やNPO等の意見を積極的に吸い上げ、都民と共働で政策形成を行います。

2 議会の立法機能や政策の企画立案機能を強化するため、重要課題について委員会横断的に討議する「政策委員会」を設置し、議会の政策決定プロセスへの関与を高めていきます。

3 自治体経営に品質経営マネジメントを取り入れ、チャーターマーク7、ISO9000、日本経営品質賞などの品質経営ツールの導入を進めていきます。質の高い行政サービスを提供していきます。

4 一部事務組合が広域で行う行政サービスの関心を高め、透明性を確保するため、一部事務組合のあり方を見直します。

米国の新しい自治システム

 米国では、自治憲章制度(Home rule charter system)によって、「議会−首長型」、「議会−支配人型」、「執行委員会型」などの多様な自治システムの選択が可能である。
わが国は「議会−首長型」を採用しているが、「議会−首長型」の中でも首長の人事、予算、事業執行における首長の権限の強さに応じて「強い首長型(Strong-Mayor)」と、「弱い首長型(Weak-Mayor)」に分類される。

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5 都民に求める共助と参加

■公と私のバランス、そして公の見直し

 東京のような大都市の都市空間は、空間の利用価値が高く希少性があるとともに、公共的なインフラ投資が行われ続けることによって、産業経済活動の場として、あるいは居住環境として高い価値が維持されています。
 こうしたことから、東京の都市空間は個人の財産であると同時に、都民共有の財産といえます。このため、社会インフラ整備や環境問題解決の際に様々な関係者の間での合意形成のルール、公共事業の執行における私的財産権と公共の福祉のバランス、などが重要な課題になっています。
 一方で、これまでの都市化の中で、従来、家族や地域共同体で担われてきた相互扶助が公の仕事とされ、行政の肥大化が進んできました。そして今、介護保険制度にも見られるように、公の仕事がNPOや民間団体にも担われるようになってきています。公と私のバランスとともに、公の担い手自身が、地縁、血縁を超えた新しいネットワークにも広がってきているのです。

■私でも公でもない「共」を考え行動する

 民主党は、地域主権社会における都民、自治体、国の新しい役割分担を「補完性の原理」に立脚して考えていきます。「補完性の原理」とは、問題はより身近な所で解決すべきという考え方であり、@個人でできることは個人で解決(自助)し、A個人でできないときは、まず家庭や親族がサポート(互助)し、B家庭等で解決できないときは、地域コミュニティなどがサポートする(共助)、Cそれでも解決できない場合に自治体や国が問題解決に乗り出す(公助)というものです。
 都民は、これまでのように国や自治体に頼るのでなく、特に「共助」による解決を図り、自治の一翼を担う存在になる必要があります。その上で、都民の皆さんの都政への参加を積極的に進めることで、真の民主主義の構築を目指していきます。

【具体策】

1 都政に参加する都民一人ひとりが「公」を考え行動することができるよう、各種の情報提供を進めます。

2 新しいタイプの政策形成シンクタンクとして、都民やNPO等と共働して「公」を考え行動していきます。

3 各種相談事業の専門的なネットワークとの協働化、公の施設の管理運営のNPOや民間団体との協働化を進めます。

4 都民の共同参画による民主主義の実現を図るため、直接請求制度の要件緩和や住民投票制度の導入を進めます。

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